淺析市監(jiān)部門的抽檢種類和購樣要求
本刊智庫專家團(tuán)專家孔迪：眾所周知，現(xiàn)在的市場(chǎng)監(jiān)管部門整合了原工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、價(jià)格監(jiān)管等五大方面業(yè)務(wù)，日常監(jiān)管和執(zhí)法會(huì)涉及多個(gè)領(lǐng)域和種類的產(chǎn)品抽檢工作，抽檢的具體要求往往存在差異，下文中筆者就抽檢種類和購樣要求做簡單梳理。
一、普通產(chǎn)品類（一般工業(yè)品、日用消費(fèi)品等）
最常見一類是“產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查”，屬監(jiān)管范疇，源自《產(chǎn)品質(zhì)量法》第15條“國家對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量實(shí)行以抽查為主要方式的監(jiān)督檢查制度，對(duì)可能危及人體健康和人身、財(cái)產(chǎn)安全的產(chǎn)品，影響國計(jì)民生的重要工業(yè)產(chǎn)品以及消費(fèi)者、有關(guān)組織反映有質(zhì)量問題的產(chǎn)品進(jìn)行抽查”，且“根據(jù)監(jiān)督抽查的需要，可以對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行檢驗(yàn)”。但質(zhì)量法沒有規(guī)定抽查樣品的獲取方式，原質(zhì)檢曾規(guī)定在生產(chǎn)領(lǐng)域監(jiān)督抽查的樣品均由廠家無償提供，而原工商在流通領(lǐng)域抽檢樣品一般是按照經(jīng)營者進(jìn)貨價(jià)格購買，合并之后市監(jiān)總局通過《產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查管理暫行辦法》（18號(hào)令）統(tǒng)一規(guī)定：抽樣樣品分為檢驗(yàn)樣品和備用樣品，不論是在生產(chǎn)還是流通領(lǐng)域，監(jiān)督抽查的檢驗(yàn)樣品應(yīng)當(dāng)付費(fèi)購買，且應(yīng)按照標(biāo)價(jià)或市場(chǎng)價(jià)購買而非進(jìn)貨價(jià)；而備用樣品則先由被抽樣者先行無償提供和檢驗(yàn)樣品一起由抽樣人員帶走，如后續(xù)需啟用備樣復(fù)檢時(shí)再支付樣品費(fèi)用。不過《暫行辦法》仍規(guī)定了兩類特殊情形：一是對(duì)部分價(jià)值較高且檢驗(yàn)不會(huì)對(duì)實(shí)物造成損壞的產(chǎn)品（如貴重首飾、大型成套機(jī)械設(shè)備等），檢驗(yàn)或備用樣品仍免于購樣由被抽樣者無償提供，即第22條第2款、第37條第3款所規(guī)定的“不以破壞性試驗(yàn)方式進(jìn)行檢驗(yàn)，并且不會(huì)對(duì)樣品質(zhì)量造成實(shí)質(zhì)性影響”的情形，當(dāng)然無償提供的樣品如經(jīng)檢驗(yàn)合格，理應(yīng)在異議申請(qǐng)期滿后及時(shí)退還；二是考慮到“網(wǎng)絡(luò)購樣”的特殊性，第27條專門規(guī)定了“抽樣人員購買的樣品應(yīng)當(dāng)包括檢驗(yàn)樣品和備用樣品”，即備樣也需付費(fèi)購買。
第二類即“產(chǎn)品質(zhì)量執(zhí)法抽檢”，屬執(zhí)法范疇，其實(shí)這是非正式提法，指執(zhí)法人員根據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》第18條“已經(jīng)取得的違法嫌疑證據(jù)或者舉報(bào)，對(duì)涉嫌違反本法規(guī)定的行為進(jìn)行查處”的情形，對(duì)涉案產(chǎn)品采取“抽樣取證”的方法并送樣檢驗(yàn)，其在屬性、實(shí)施人員、抽檢程序、后處理等多個(gè)方面都明顯區(qū)別于監(jiān)督抽查。“抽樣取證”最早源于《行政處罰法》第37條第2款規(guī)定“行政機(jī)關(guān)在收集證據(jù)時(shí)，可以采取抽樣取證的方法”，全國人大官網(wǎng)“行政處罰法問答”中對(duì)抽樣取證的解釋是“從成批的物證中選取其中個(gè)別的物品進(jìn)行化驗(yàn)、鑒定，以鑒別該批物證是否可以作為違法行為的證據(jù)”，《市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》（2號(hào)令）第28條進(jìn)一步細(xì)化，如“市場(chǎng)監(jiān)督管理部門抽樣取證時(shí)，應(yīng)當(dāng)通知當(dāng)事人到場(chǎng)。辦案人員應(yīng)當(dāng)制作抽樣記錄，對(duì)樣品加貼封條，開具清單，由辦案人員、當(dāng)事人在封條和相關(guān)記錄上簽名或者蓋章”，對(duì)于其他非現(xiàn)場(chǎng)抽樣方式也做了規(guī)定“通過網(wǎng)絡(luò)、電話購買等方式抽樣取證的，應(yīng)當(dāng)采取拍照、截屏、錄音、錄像等方式對(duì)交易過程、商品拆包查驗(yàn)及封樣等過程進(jìn)行記錄”。對(duì)于“執(zhí)法抽檢”樣品獲取方式，據(jù)了解原工商、質(zhì)檢的普遍都沒有付費(fèi)購樣（通過網(wǎng)絡(luò)購買執(zhí)法抽樣除外），一方面因?yàn)槌闃尤∽C只是一種證據(jù)提取手段，包括市監(jiān)部門在內(nèi)的大多數(shù)行政機(jī)關(guān)都普遍使用，而不僅僅是質(zhì)量案件，如果提取證據(jù)時(shí)須付費(fèi)購買證據(jù)產(chǎn)權(quán)的話，例如辦理商標(biāo)案件時(shí)購買涉嫌假冒樣品交權(quán)利人鑒定？似乎有些讓人難以理解；另一方面是缺少“規(guī)定應(yīng)付費(fèi)購買抽樣取證樣品”的法律依據(jù)，畢竟購樣經(jīng)費(fèi)是須向同級(jí)財(cái)政部門申報(bào)的。不過，剛剛修訂的《行政處罰法》即將于2021年7月15日施行，屆時(shí)希望有相應(yīng)的法律釋義和解釋中做進(jìn)一步明確。
其實(shí)對(duì)于普通產(chǎn)品來說，還有一類“產(chǎn)品質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)”的抽檢，同樣屬于監(jiān)管范疇，總局設(shè)有專門的“產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)中心”。但該類抽檢的法律依據(jù)尚不夠清晰，《產(chǎn)品質(zhì)量法》，原工商、質(zhì)檢的部門規(guī)章和市監(jiān)總局的《暫行辦法》中均沒有“風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)”的提法，一般理解為質(zhì)量法第15條中“國家對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量實(shí)行以抽查為主要方式的監(jiān)督檢查制度”之外的其他檢查制度。該制度的法律依據(jù)似乎源自2008年原質(zhì)檢總局的“三定方案”（國辦發(fā)[2008]69號(hào)）中“負(fù)責(zé)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督工作，管理產(chǎn)品質(zhì)量安全強(qiáng)制檢驗(yàn)、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、國家監(jiān)督抽查工作…”的表述，現(xiàn)在市監(jiān)總局的“三定方案”中修改表述為“管理產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、國家監(jiān)督抽查工作”，各省、市級(jí)市監(jiān)局的“三定方案”中往往也有類似表述，可見“風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)”是市監(jiān)部門根據(jù)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控職責(zé)、所開展的一類特殊抽檢，但相對(duì)來說地市以下局較少組織開展，以總局、各省級(jí)局組織為主。因?yàn)榉梢罁?jù)不夠明確，目前對(duì)普通產(chǎn)品開展“產(chǎn)品質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)”時(shí)，現(xiàn)狀都是參考“監(jiān)督抽查”的程序和要求，抽檢樣品同樣是要求付費(fèi)購買，但因?yàn)?ldquo;風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)”的特殊性（不判定產(chǎn)品質(zhì)量是否合格），不存在異議復(fù)檢程序，所以不論是現(xiàn)場(chǎng)抽樣或者是網(wǎng)絡(luò)抽樣，都無須抽取備用樣品，只需要付費(fèi)購買檢驗(yàn)樣品即可。
二、食品（保健食品）類
食品類的抽檢種類略微復(fù)雜，根據(jù)《食品安全法》、《食品安全抽樣檢驗(yàn)管理辦法》（15號(hào)令）的規(guī)定，由市監(jiān)部門組織開展的常規(guī)抽檢種類包括“食品安全監(jiān)督抽檢”、“食品風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)抽檢”、“食品安全評(píng)價(jià)性抽檢”這三類，都屬于監(jiān)管范疇。其中第一類監(jiān)督抽檢是指“市場(chǎng)監(jiān)督管理部門按照法定程序和食品安全標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定，以排查風(fēng)險(xiǎn)為目的，對(duì)食品組織的抽樣、檢驗(yàn)、復(fù)檢、處理等活動(dòng)”；第二類風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)是指“市場(chǎng)監(jiān)督管理部門對(duì)沒有食品安全標(biāo)準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn)因素，開展監(jiān)測(cè)、分析、處理的活動(dòng)”；第三類評(píng)價(jià)性抽檢則是指“依據(jù)法定程序和食品安全標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定開展抽樣檢驗(yàn)，對(duì)市場(chǎng)上食品總體安全狀況進(jìn)行評(píng)估的活動(dòng)”。前兩者的差異主要是在抽樣程序（風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)可以不受抽樣數(shù)量、抽樣地點(diǎn)和被抽樣單位是否取得法定資質(zhì)的影響）、檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果應(yīng)用方面（監(jiān)督抽檢不合格可以作為處罰的直接依據(jù)，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)結(jié)果不能）；而監(jiān)督抽檢和評(píng)價(jià)性抽檢只是主要目的不同，監(jiān)督抽檢是以排查風(fēng)險(xiǎn)為目的，針對(duì)容易出問題的區(qū)域、產(chǎn)品和項(xiàng)目開展抽檢，而評(píng)價(jià)性抽檢是為了對(duì)食品安全狀況進(jìn)行客觀的科學(xué)評(píng)價(jià)，但兩者在抽樣程序、檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)和不合格處置的要求相同（評(píng)價(jià)性抽檢不合格可做處罰依據(jù)）。
除了上述3種常規(guī)抽檢類型之外，對(duì)于食品來說還存在“案件稽查”（類似于普通產(chǎn)品的“執(zhí)法抽檢”）、“事故調(diào)查”、“應(yīng)急處置”這幾類特殊情形的抽檢，都屬于執(zhí)法范疇。
至于抽檢樣品的獲取方式，早在2009版《食品安全法》第60條就明確規(guī)定“縣級(jí)以上質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)對(duì)食品進(jìn)行定期或者不定期的抽樣檢驗(yàn)。進(jìn)行抽樣檢驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)購買抽取的樣品”，規(guī)定了監(jiān)督抽檢需要付費(fèi)購買樣品，從那時(shí)起食品執(zhí)法抽檢也普遍參照?qǐng)?zhí)行付費(fèi)購買樣品的做法；2015年食安法修訂時(shí)第15條增加“食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)工作人員有權(quán)進(jìn)入相關(guān)食用農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖、食品生產(chǎn)經(jīng)營場(chǎng)所采集樣品、收集相關(guān)數(shù)據(jù)。采集樣品應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)價(jià)格支付費(fèi)用”部分內(nèi)容，規(guī)定了風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)也須付費(fèi)購樣，而且明確按照市場(chǎng)價(jià)購買而非進(jìn)貨或成本價(jià)；《食品安全抽樣檢驗(yàn)管理辦法》第53條規(guī)定了“參照本辦法的有關(guān)規(guī)定組織開展評(píng)價(jià)性抽檢”，所以評(píng)價(jià)性抽檢同樣需要付費(fèi)購樣。而且，食品抽檢與普通產(chǎn)品不同，結(jié)合《辦法》第12條“食品安全抽樣檢驗(yàn)應(yīng)當(dāng)支付樣品費(fèi)用”、第17條“食品安全監(jiān)督抽檢中的樣品分為檢驗(yàn)樣品和復(fù)檢備份樣品”的規(guī)定來看，抽樣時(shí)須一并支付檢驗(yàn)樣品和備樣樣品的費(fèi)用（當(dāng)然風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)還是只抽取檢驗(yàn)樣品）。此外，因?yàn)槭称烦闄z除了生產(chǎn)、流通領(lǐng)域外還覆蓋餐飲環(huán)節(jié)，上述《辦法》第54條還專門規(guī)定“餐飲食品…的抽樣檢驗(yàn)，參照本辦法執(zhí)行”，即在餐飲環(huán)節(jié)抽樣時(shí)也應(yīng)該按照市場(chǎng)價(jià)一并支付檢驗(yàn)和備樣樣品的總費(fèi)用。
三、藥品、化妝品、醫(yī)療器械類
藥品的抽檢種類較為簡單，《藥品管理法》第100條第1款規(guī)定“藥品監(jiān)督管理部門根據(jù)監(jiān)督管理的需要，可以對(duì)藥品質(zhì)量進(jìn)行抽查檢驗(yàn)”，2019年國家藥監(jiān)局發(fā)布的《藥品質(zhì)量抽查檢驗(yàn)管理辦法》中進(jìn)一步明確“藥品質(zhì)量抽查檢驗(yàn)根據(jù)監(jiān)管目的一般可分為監(jiān)督抽檢和評(píng)價(jià)抽檢。監(jiān)督抽檢是指藥品監(jiān)督管理部門根據(jù)監(jiān)管需要對(duì)質(zhì)量可疑藥品進(jìn)行的抽查檢驗(yàn)，評(píng)價(jià)抽檢是指藥品監(jiān)督管理部門為評(píng)價(jià)某類或一定區(qū)域藥品質(zhì)量狀況而開展的抽查檢驗(yàn)”，其中“監(jiān)督抽檢”的定義中似乎已包括對(duì)（被投訴或質(zhì)量嫌疑）藥品的執(zhí)法抽檢部分。至于抽檢樣品的獲取方式，《藥品管理法》第100條也明確規(guī)定“抽樣應(yīng)當(dāng)購買樣品”，雖然沒有明說樣品是否包含備樣部分，但結(jié)合《管理辦法》第26條“藥品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)妥善留存復(fù)驗(yàn)備份樣品”和相應(yīng)《藥品抽樣原則及程序》的規(guī)定來看，其購買樣品理應(yīng)包含有檢驗(yàn)樣品和備樣樣品。
對(duì)于化妝品來說，目前法律體系較為單一，有效的僅有一部《化妝品監(jiān)督管理?xiàng)l例》，另有《化妝品生產(chǎn)經(jīng)營監(jiān)督管理辦法》、《化妝品不良反應(yīng)監(jiān)測(cè)管理辦法》和《化妝品抽樣檢驗(yàn)管理規(guī)范》已發(fā)布征求意見稿但未正式發(fā)布。《條例》第48條第1款規(guī)定“省級(jí)以上人民政府藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)組織對(duì)化妝品進(jìn)行抽樣檢驗(yàn)；對(duì)舉報(bào)反映或者日常監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)問題較多的化妝品，負(fù)責(zé)藥品監(jiān)督管理的部門可以進(jìn)行專項(xiàng)抽樣檢驗(yàn)”，前者類似于對(duì)定期監(jiān)督抽檢，后者類似于執(zhí)法抽檢；第2款又
明確規(guī)定“進(jìn)行抽樣檢驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)支付抽取樣品的費(fèi)用”，根據(jù)《抽樣檢驗(yàn)管理規(guī)范》（征求意見稿）的具體規(guī)定來看，這里支付費(fèi)用的購樣部分同樣也是包括了檢驗(yàn)樣品和復(fù)檢備份樣品。
醫(yī)療器械的法律體系雖然比化妝品更為完備，現(xiàn)行有效一部《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》和多部部門規(guī)章、規(guī)范性文件，但對(duì)于抽檢種類的規(guī)定則非常簡單，《條例》只是在第56條規(guī)定“食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)醫(yī)療器械生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)和使用單位生產(chǎn)、經(jīng)營、使用的醫(yī)療器械的抽查檢驗(yàn)”，并未像藥品、化妝品那樣直接分為定期（監(jiān)督）抽檢和針對(duì)投訴或質(zhì)量問題的執(zhí)法抽檢兩類。但從《醫(yī)療器械質(zhì)量抽查檢驗(yàn)管理辦法》第9條、第10條可以看出，其已將“投訴舉報(bào)較多、輿情關(guān)注度高”、“日常監(jiān)管、不良事件監(jiān)測(cè)等發(fā)現(xiàn)可能存在質(zhì)量問題的”等情形分別納入國家和省級(jí)醫(yī)療器械抽查檢驗(yàn)的重點(diǎn)，即《條例》的抽查檢驗(yàn)已經(jīng)包含了前述的監(jiān)督抽檢和執(zhí)法抽檢。
對(duì)于抽樣樣品的獲取方式，原食藥監(jiān)的《醫(yī)療器械質(zhì)量監(jiān)督抽查檢驗(yàn)管理規(guī)定》第5條曾規(guī)定“監(jiān)督抽驗(yàn)的樣品獲得分為樣品購買、樣品返還和無償提供三種方式”，但2020年3月國家藥監(jiān)局發(fā)布的《醫(yī)療器械質(zhì)量抽查檢驗(yàn)管理辦法》宣告前述《檢驗(yàn)管理規(guī)定》廢止，新《辦法》中反而取消了獲取樣品方式的具體規(guī)定。據(jù)了解，目前各地的醫(yī)療器械抽查檢驗(yàn)中的普遍做法仍是由生產(chǎn)經(jīng)營者無償提供樣品為主，包括檢驗(yàn)樣品和備份樣品，當(dāng)然這也可能與大部分醫(yī)療器械價(jià)值昂貴、常規(guī)檢驗(yàn)不會(huì)對(duì)實(shí)物造成損壞有關(guān)。
