舉報虛假廣告的不予立案決定事實不清、證據不足被撤銷，舉報投訴人不具備消費者的身份，不屬于投訴人的認定符合法律規定
【高院判例】舉報虛假廣告的不予立案決定事實不清、證據不足被撤銷，舉報投訴人不具備消費者的身份，不屬于投訴人的認定符合法律規定
【裁判要旨】
根據行政復議法第二十八條第一款第三項第1目規定，具體行政行為主要事實不清、證據不足的，決定撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法;決定撤銷或者確認該具體行政行為違法的，可以責令被申請人在一定期限內重新作出具體行政行為。本案中，根據審理查明的事實，朝陽市監局以賈某某1舉報事項不屬于其法定職責為由作出不予立案決定。而根據廣告法的規定，朝陽市監局對賈某某1舉報的有關發布虛假廣告的行為具有查處職責，故被訴復議決定認定朝陽市監局作出的不予立案決定事實不清、證據不足，并予撤銷并無不當。被訴復議決定對于賈某某1不具備消費者的身份，不屬于投訴人的認定符合法律規定，責令朝陽市監局在法定期限內對賈某某1的舉報重新作出處理，不予支持賈某某1提出的對其投訴重新作出處理的復議請求，亦無不當。
北京市高級人民法院
行 政 判 決 書
(2023)京行終4688號
上訴人(一審原告)賈某某1。
被上訴人(一審被告)北京市朝陽區人民政府。
上訴人賈某某1因改變原行政行為的行政復議決定一案，不服北京市第四中級人民法院(以下簡稱一審法院)(2022)京04行初572號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后依法組成合議庭審理了本案，現已審理終結。
北京市朝陽區人民政府(以下簡稱朝陽區政府)于2022年11月25日作出朝政復字〔2022〕746號《北京市朝陽區人民政府行政復議決定書》(以下簡稱被訴復議決定)，主要內容為：《中華人民共和國廣告法》(以下簡稱廣告法)第六條第二款規定，縣級以上地方市場監督管理部門主管本行政區域的廣告監督管理工作，縣級以上地方人民政府有關部門在各自的職責范圍內負責廣告管理相關工作。第五十三條第一款規定，任何單位或者個人有權向市場監督管理部門和有關部門投訴、舉報違反本法的行為。市場監督管理部門和有關部門應當向社會公開受理投訴、舉報的電話、信箱或者電子郵件地址，接到投訴、舉報的部門應當自收到投訴之日起七個工作日內，予以處理并告知投訴、舉報人。第五十五條第一款規定，違反本法規定，發布虛假廣告的，由市場監督管理部門責令停止發布廣告，責令廣告主在相應范圍內消除影響，處廣告費用三倍以上五倍以下的罰款，廣告費用無法計算或者明顯偏低的，處二十萬元以上一百萬元以下的罰款;兩年內有三次以上違法行為或者有其他嚴重情節的，處廣告費用五倍以上十倍以下的罰款，廣告費用無法計算或者明顯偏低的，處一百萬元以上二百萬元以下的罰款，可以吊銷營業執照，并由廣告審查機關撤銷廣告審查批準文件、一年內不受理其廣告審查申請。《市場監督管理投訴舉報處理暫行辦法》第四條第二款規定，縣級以上地方市場監督管理部門負責本行政區域內的投訴舉報處理工作。因此，北京市朝陽區市場監督管理局(以下簡稱朝陽市監局)作為市場監督管理部門，具有對本轄區內有關廣告監督管理領域投訴舉報進行處理的職權。《市場監督管理投訴舉報處理暫行辦法》第三條規定，本辦法所稱的投訴，是指消費者為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務，與經營者發生消費者權益爭議，請求市場監督管理部門解決該爭議的行為。本辦法所稱的舉報，是指自然人、法人或者其他組織向市場監督管理部門反映經營者涉嫌違反市場監督管理法律、法規、規章線索的行為。第九條規定，投訴應當提供下列材料：(一)投訴人的姓名、電話號碼、通訊地址;(二)被投訴人的名稱(姓名)、地址;(三)具體的投訴請求以及消費者權益爭議事實。投訴人采取非書面方式進行投訴的，市場監督管理部門工作人員應當記錄前款規定信息。第三十一條規定，市場監督管理部門應當按照市場監督管理行政處罰等有關規定處理舉報。舉報人實名舉報的，有處理權限的市場監督管理部門還應當自作出是否立案決定之日起五個工作日內告知舉報人。《市場監督管理行政處罰程序規定》第十八條第一款規定，市場監督管理部門對依據監督檢查職權或者通過投訴、舉報、其他部門移送、上級交辦等途徑發現的違法行為線索，應當自發現線索或者收到材料之日起十五個工作日內予以核查，由市場監督管理部門負責人決定是否立案;特殊情況下，經市場監督管理部門負責人批準，可以延長十五個工作日。法律、法規、規章另有規定的除外。本案中，根據前述規定，朝陽市監局對案涉舉報有關發布虛假廣告事項有依法進行查處的職責，朝陽市監局收到賈某某1通過全國12315平臺提交的舉報單及有關附件后，未對賈某某1所舉報的違法事實是否成立進行調查，即于當日以賈某某1舉報事項不屬于其法定職責為由作出不予立案決定并告知賈某某1，屬事實認定不清、證據不足，該機關不予支持。另，關于賈某某1提出的對其投訴重新作出處理的請求，根據前述規定，投訴是指消費者為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務，與經營者發生消費者權益爭議，請求市場監督管理部門解決該爭議的行為，且投訴應當提供具體的投訴請求以及消費者權益爭議事實，賈某某1在該案中并不具備消費者的身份屬性，提出的該請求無事實和法律依據，該機關不予支持。綜上，根據《中華人民共和國行政復議法》(以下簡稱行政復議法)第二十八條第一款第三項第1目及《中華人民共和國行政復議法實施條例》第四十八條第一款第二項的規定，決定：撤銷朝陽市監局于2022年9月5日對賈某某1的舉報作出的不立案答復，責令朝陽市監局自收到被訴復議決定之日起在法定期限內對賈某某1的舉報重新作出處理，駁回賈某某1提出的其他復議請求。
賈某某1不服，訴至一審法院，請求撤銷被訴復議決定，判令朝陽區政府針對其《行政復議(履職)申請》限期重新作出處理。
一審法院經審理查明：2022年9月5日，朝陽市監局收到賈某某1通過12315平臺對北京某某公司等進行的舉報，舉報內容為：要求對被投訴舉報人的非法收集使用個人信息、發送虛假違法廣告侵害個人信息危害網絡安全等行為進行立案查處。同日，朝陽市監局通過全國12315平臺告知賈某某1，“經查，舉報事項不予立案，理由：該投訴內容非我局職能，建議投訴人向金融局投訴”。
2022年9月7日，賈某某1不服朝陽市監局就其舉報作出的不立案答復的行政行為，向朝陽區政府提交了《行政復議(履職)申請書》及相關附件，其復議請求為：撤銷朝陽市監局于2022年9月5日作出的不立案答復的行政行為，并責令其對申請人“關于北京瓴岳等非法收集使用個人信息、發送虛假違法廣告侵害個人信息危害網絡安全等投訴舉報履職申請2”投訴、舉報、舉報獎勵等履職申請限期重新作出處理。朝陽區政府收到賈某某1的申請后，于2022年9月9日作出《行政復議申請受理通知書》并于2022年9月15日郵寄送達賈某某1。2022年9月9日朝陽區政府作出《行政復議答復通知書》并于當日直接送達朝陽市監局。朝陽市監局于2022年9月18日作出《行政復議答復書》并提交證據材料及法律依據。2022年9月17日至2022年11月23日，賈某某1向朝陽區政府提交了《關于賈某某12、賈某某1等在朝陽區政府復議時所提回避申請應出具復議回避告知書的案例》、5份關于賈某某1在朝陽區政府復議案件補充證據及復議補充意見。2022年11月1日，朝陽區政府作出《行政復議延期審理通知書》，并于同日郵寄送達賈某某1，直接送達朝陽市監局。2022年11月15日，朝陽區政府作出《閱卷告知書》，將朝陽市監局提交的行政復議答復材料郵寄給賈某某1查閱。2022年11月18日，朝陽區政府收到賈某某1發送的《賈某某1委托賈某某12復議716、746號兩案補充意見及閱卷意見》。2022年11月25日朝陽區政府作出被訴復議決定，并郵寄送達賈某某1，直接送達朝陽市監局。
一審法院認為，根據行政復議法第十二條第一款之規定，對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級主管部門申請行政復議。朝陽區政府作為朝陽市監局的本級人民政府，依法具有受理原告的行政復議申請、作出行政復議決定的法定職權。
行政復議法第二十八條第一款第三項第1目規定，具體行政行為主要事實不清、證據不足的，決定撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法;決定撤銷或者確認該具體行政行為違法的，可以責令被申請人在一定期限內重新作出具體行政行為。廣告法第六條第二款規定，縣級以上地方市場監督管理部門主管本行政區域的廣告監督管理工作，縣級以上地方人民政府有關部門在各自的職責范圍內負責廣告管理相關工作。第五十三條第一款規定，任何單位或者個人有權向市場監督管理部門和有關部門投訴、舉報違反本法的行為。市場監督管理部門和有關部門應當向社會公開受理投訴、舉報的電話、信箱或者電子郵件地址，接到投訴、舉報的部門應當自收到投訴之日起七個工作日內，予以處理并告知投訴、舉報人。第五十五條第一款規定，違反本法規定，發布虛假廣告的，由市場監督管理部門責令停止發布廣告，責令廣告主在相應范圍內消除影響，處廣告費用三倍以上五倍以下的罰款，廣告費用無法計算或者明顯偏低的，處二十萬元以上一百萬元以下的罰款;兩年內有三次以上違法行為或者有其他嚴重情節的，處廣告費用五倍以上十倍以下的罰款，廣告費用無法計算或者明顯偏低的，處一百萬元以上二百萬元以下的罰款，可以吊銷營業執照，并由廣告審查機關撤銷廣告審查批準文件、一年內不受理其廣告審查申請。《市場監督管理投訴舉報處理暫行辦法》第四條第二款規定，縣級以上地方市場監督管理部門負責本行政區域內的投訴舉報處理工作。《市場監督管理投訴舉報處理暫行辦法》第三條規定，本辦法所稱的投訴，是指消費者為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務，與經營者發生消費者權益爭議，請求市場監督管理部門解決該爭議的行為。本辦法所稱的舉報，是指自然人、法人或者其他組織向市場監督管理部門反映經營者涉嫌違反市場監督管理法律、法規、規章線索的行為。第九條規定，投訴應當提供下列材料：(一)投訴人的姓名、電話號碼、通訊地址;(二)被投訴人的名稱(姓名)、地址;(三)具體的投訴請求以及消費者權益爭議事實。投訴人采取非書面方式進行投訴的，市場監督管理部門工作人員應當記錄前款規定信息。第三十一條規定，市場監督管理部門應當按照市場監督管理行政處罰等有關規定處理舉報。舉報人實名舉報的，有處理權限的市場監督管理部門還應當自作出是否立案決定之日起五個工作日內告知舉報人。《市場監督管理行政處罰程序規定》第十八條第一款規定，市場監督管理部門對依據監督檢查職權或者通過投訴、舉報、其他部門移送、上級交辦等途徑發現的違法行為線索，應當自發現線索或者收到材料之日起十五個工作日內予以核查，由市場監督管理部門負責人決定是否立案;特殊情況下，經市場監督管理部門負責人批準，可以延長十五個工作日。法律、法規、規章另有規定的除外。
本案中，賈某某1向朝陽區政府提出復議申請，請求撤銷朝陽市監局2022年9月5日作出的不立案答復的行政行為，并責令其對賈某某1“關于北京瓴岳等非法收集使用個人信息、發送虛假違法廣告侵害個人信息危害網絡安全等投訴舉報履職申請2”投訴、舉報、舉報獎勵等履職申請限期重新作出處理。朝陽區政府經審查認定，根據上述規定，朝陽市監局作為市場監督管理部門，依法具有對賈某某1舉報有關發布虛假廣告事項的查處職責，朝陽市監局以舉報事項不屬于其法定職責為由，通過全國12315平臺作出不予立案決定并告知賈某某1，屬于事實不清、證據不足。針對賈某某1提出的對其投訴重新作出處理的復議請求，由于賈某某1在本案中并不具備消費者的身份屬性，朝陽區政府依據《市場監督管理投訴舉報處理暫行辦法》對投訴的規定，對其該復議請求不予支持，并無不當。
行政復議法第二十三條第一款規定，行政復議機關負責法制工作的機構應當自行政復議申請受理之日起七日內，將行政復議申請書副本或者行政復議申請筆錄復印件發送被申請人。被申請人應當自收到申請書副本或者申請筆錄復印件之日起十日內，提出書面答復，并提交當初作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料。第三十一條第一款規定，行政復議機關應當自受理申請之日起六十日內作出行政復議決定;但是法律規定的行政復議期限少于六十日的除外。情況復雜，不能在規定期限內作出行政復議決定的，經行政復議機關的負責人批準，可以適當延長，并告知申請人和被申請人;但是延長期限最多不超過三十日。本案中，朝陽區政府在收到賈某某1的申請材料后，在法定期限內履行了受理、通知被申請人答復、延期、作出被訴復議決定等程序，復議程序合法。
綜上，朝陽區政府作出的被訴復議決定事實清楚、適用法律正確，程序合法，應予支持。賈某某1要求撤銷被訴復議決定的訴訟請求缺乏事實根據和法律依據，不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決駁回賈某某1的訴訟請求。
賈某某1不服一審判決，向本院提起上訴，請求撤銷一審判決，依法改判，支持其一審訴訟請求。
一審期間雙方當事人法定期限內提交的證據均已移送至本院。經審查，一審法院對各方提交證據的認證意見正確。根據上述有效證據，本院對一審法院認定的事實予以確認。
本院認為，根據行政復議法第二十八條第一款第三項第1目規定，具體行政行為主要事實不清、證據不足的，決定撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法;決定撤銷或者確認該具體行政行為違法的，可以責令被申請人在一定期限內重新作出具體行政行為。本案中，根據審理查明的事實，朝陽市監局以賈某某1舉報事項不屬于其法定職責為由作出不予立案決定。而根據廣告法的規定，朝陽市監局對賈某某1舉報的有關發布虛假廣告的行為具有查處職責，故被訴復議決定認定朝陽市監局作出的不予立案決定事實不清、證據不足，并予撤銷并無不當。被訴復議決定對于賈某某1不具備消費者的身份，不屬于投訴人的認定符合法律規定，責令朝陽市監局在法定期限內對賈某某1的舉報重新作出處理，不予支持賈某某1提出的對其投訴重新作出處理的復議請求，亦無不當。經審查，被訴復議決定作出程序亦具備合法性。
綜上，賈某某1二審提交的證據材料不能證明其主張的上訴事由成立，一審法院判決駁回賈某某1的訴訟請求正確，本院應予維持。賈某某1的上訴理由和請求缺乏事實及法律根據，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項的規定，判決如下：
駁回上訴，維持一審判決。
二審案件受理費人民幣50元，由上訴人賈某某1負擔(已交納)。
本判決為終審判決。
審 判 長 霍振宇
審 判 員 章堅強
審 判 員 唐杉杉
二〇二三年九月十一日
法官助理 王小雪
書 記 員 路 陶
